本文原载于《农业经济问题》年01期，原题为《从产权界定到产权实施——中国农地经营制度变革的过去与未来》，转载自“三农学术”，未经授权许可不得转载，经授权转载请注明来源！

文

罗必良

本文基于产权界定与产权实施的概念梳理认为40年来中国农地经营制度变革，从最初农民对农地产权的争权与国家的还权，到后来稳定承包关系与农地确权，其核心主线主要是围绕产权界定来展开的，其基本的制度目标是试图通过赋予农民以承包土地的排他权并强化其稳定预期，来促进农地流转与农业规模经营。但是，产权强化并未取得预期的政策效果。文章强调，推进农业规模化经营，不能仅仅局限于农地产权界定层面的制度安排，更要探索产权实施层面的经营方式转型。降低农地产权的实施成本，依赖于交易制度的创新及其组织选择。

新中国近70年的农村变革历程，从土地改革到合作化运动和农业集体化，再到家庭承包经营制度，都深刻表达了农村基本经营制度对中国经济社会特别是对农村、农业与农民的根本性影响。农地经营制度作为农村基本经营制度的内核，一直是农村改革与发展的主线。同样，在近40年的改革开放过程中，农地经营制度变革也一直是最具中国特色的重要议题。

本文基于简要的历史回顾，揭示中国农地经营制度形成的初始动因，分析制度安排与制度变迁的内在机理，评估政策努力的绩效与现实难境，阐明从产权界定到产权实施的逻辑线索，并由此提出未来变革的重点及可能方向。

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概念梳理：产权界定与产权实施

产权是关于财产的权利，可以理解为资源稀缺条件下人们使用资源时的权利，或者说人们使用资源时的适当关系或规则以及破坏这些规则时的处罚。对于这些规则所决定的权利，Barzel（）区分为“法定权利”和“经济权利”两个层面。“法定权利”涉及国家所承认的属于特定主体的资产，即行为主体依法对财产进行占有、使用、处置和收益分配的权利；“经济权利”是指主体可以如何处置资产的各种属性的权利。一般来说，第一，对于经济权利，法律法规是一种重要的保护形式，但在不同的环境下，法定权利并不总是优于其他方式。因为受知识不完全和法律成本的约束，完全界定产权所包含的全部权利面临着高昂的交易成本，由此现实中的产权界定总是不完全的，从而存在法定界定之外的剩余权利（哈特，）。第二，法定权利既不是经济权利的必要条件，也非充分条件。因为法定权利既不必然带来充分的排他性保护，也不必然带来产权租金的最大化1。相反，即使产权边界在法律上是模糊的，相关产权主体依然能够有效地利用其边界上的资源。法定界定以外的权益归谁所有，谁拥有对资产的支配权或控制权，这取决于产权主体的产权实施能力。所以，巴泽尔认为，科斯以来的文献所使用的“产权”概念是含糊不清的。

我们将上述分类转述为“产权界定”与“产权实施”。为了进一步说明二者的关系，可借用Barzel（）列举的电影票例子来阐释：（1）购买一张电影座位票，就意味着电影院所有者与顾客之间缔约了一份“授权顾客在电影院中拥有一个座位”的合同。如果持票顾客没有找到空座位，那么她（他）有权控告所有者违约。这就是法律赋予产权主体的排他性权利。（2）由于电影院票价一样，但不同座位的观影效果不尽一样，基于效用与时间成本的比较，有些人就可能尽早到达以便于找到一个更为合适的座位。这就是产权主体对产权的实际处置权利。（3）如果不存在特定的约束，持票人可以将其电影票转让，也可用较差位置的电影票外加一定的经济补偿来换取更好的座位。这当然依赖于不同顾客对潜在收益成本的评价。这就是对产权进行转让与交易的权利。可见，其中的（1）是指法定的产权赋权，（2）、（3）是指产权的具体实施。应该说，明晰的产权赋权与界定是重要的，但产权主体是否具有行使其产权的行为能力或许是更为重要的。Barzel（）认为，任何个人对权利的实施取决于三个方面：一是个人保护产权的努力，二是他人企图夺取的努力，三是政府予以保护的努力。其中，“个人保护产权的努力”表达的正是产权主体行使产权及其行为能力的重要方面，从而构成产权实施的核心内容。

基于上述，可以认为，中国的农地经营制度实际上是由两个层面的制度所构建的。一是由农地产权制度所表达的产权界定及其法定规则（广义的政策规范），二是由农业经营制度所表达的产权实施及其契约安排。

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从人民公社到小岗村变革：

争权与还权

人民公社制度的建立有着特殊的历史背景。中华人民共和国的成立尽管结束了中国近代百年的乱局，但共产党面临的却是一个满目疮痍、贫穷落后的农业国家。对此，作为政治领袖的毛泽东对此有着清晰的判断。他指出，中国革命靠了农民的援助才取得了胜利，国家工业化又要靠农民的援助才能成功2。

由此，中国仿效苏联，采取了高积累、高投资、高速度优先发展重工业的战略。实施这一战略，必须解决几个问题：一是提高储蓄率，加快资金原始积累；二是保证有限的资源集中投向国家确定的重点领域特别是重工业领域；三是保证高积累下社会的稳定。这三个条件都不可能在一个竞争性的市场经济环境下获得，必须依托于高度集中的计划经济体制。于是制度的安排这样形成：其一，通过不等价交换，农业为国家工业化提供主要的资金积累（包括直接征调农民工进行劳动积累）；其二，严格控制非农业劳动力和人口流动，以控制工资成本和粮油等生活必需品的供应；其三，人为压低原材料、工资和生活必需品价格，压低城市居民的消费水平，维持高积累；其四，通过单一公有制和集中计划体制的建立，把有限的工商业经济剩余最大限度地集中到国家特别是中央政府手里，并运用行政手段投资于工业特别是重工业。与之相对应，为了降低政府资源动员与社会管制的交易成本，统购统销制度、人民公社制度以及户籍制度等体制安排得以运行。

（一）人民公社的制度特征及其低效率

人民公社起源于年开始的“土地入股、统一经营；入社自愿、退社自由”的农业生产合作社，并因年12月中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》，很快过渡到年完成的土地集体所有的高级农业生产合作社的道路。年通过中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》，年经过调整基本确立了“三级所有、队为基础”的人民公社制度框架。公社制度具有三个鲜明的特点：

一是管地。尽管法律名义上将农村土地界定为农民集体所有，但实质上表现为国家控制。集体产权的国家控制是通过土地集体化和政社合一两者结合而得以实现的。这大致经过三个步骤：第一是重合行政边界和集体土地边界，使该集体既是一个行政单位又是一个经济组织；第二是使该集体领导既是行政官员又是经济组织的管理者；第三是用命令和服从的行政原则使该领导执行国家计划3。国家意志由此进入了农村集体经济组织。国家计划决定组织生产什么，生产多少和如何分配。尽管该组织拥有某块土地，但它并不能决定如何使用。土地的控制权事实上不在所有者而在国家手里。

二是管人。在以农为生、以农为业的农耕格局下，由于土地被国家及公社组织所控制，依附于土地的农村劳动力被迫由公社或生产队统一指挥、统一调配和统一使用。而与之匹配的户籍制度及其严格管制，几乎彻底否定了作为农民个人对私产乃至自身劳动力的产权。

三是管粮。为了降低国家获取工业化原始积累的组织动员与交易成本，国家限制了关系到国计民生与工业原料以外的农产品种植，“以粮为纲”与计划指令使土地使用权在本质上服从于政府，种什么、种多少、上缴多少“公粮”，完全听命于“上级”，几乎排除了农民的自由种植权。与之配套的“统购统销”制度，通过市场关闭与价格管制，则基本排除了农民的自由销售权与剩余索取权。

可以认为，人民公社所决定的农地产权，几乎被国家规制与垄断，除了范围极小的自留地以外，农民几乎不具有产权实施的自主选择空间。不恰当的产权界定，必然带来产权实施的低效率。由于土地资源产权都失去了具体明确的责任主体、权力主体和利益主体，其产权安排几乎不具有排他性，产权模糊及其普遍存在的公共领域导致严重的租金耗散；农业生命特性所要求的灵敏性处理机制，必然因计划指令的僵化性而导致生产决策失误；在偷盗、“磨洋工”、搭便车等机会主义行为盛行的情形下，由集体来对每个农业劳动者进行监督不仅十分困难，而且费用高昂，分配上的平均主义与行为上的机会主义成为必然结果。分配性努力大大超过了生产性努力，势必导致资源浪费与劳动效率低下，由此农业增长陷入停滞。

（二）农民的争权与国家的还权

农民的“争权”表现为两个方面。一是消极争权，通过以偷懒、出工不出力或“磨洋工”的方式来表达对集体化及集体劳动的不满；二是积极争权，通过私自以村民集体行动的方式采用“瞒产私分”、借地、扩大自留地、划小生产队、部分作物或土地分季包产到户，甚至是包产到组、包产到户等形式进行抗争（高王凌，）。前者导致了人民公社的低效率，后者则诱致了家庭承包制的制度创新，两者共同促成了国家对农民地权的“还权”。

—年农业危机导致的大量人口非正常死亡、经济衰退，以及接下来低效率经济的长期徘徊，引发人们对“集体化”的怀疑。普遍的饥荒使人们从浮夸、表忠等政治热情中幡然醒悟。表达农民行为偏好的一个基本冲动是追求产权的清晰化。事实表明，农业包产到户的做法已普遍存在，差不多每个省、市、自治区都有发现。早在年下半年，温州、佛山等地就曾尝试过包产到户。—年，安徽包产到户的社队达80%，甘肃临夏为74%，浙江新昌和四川江北为70%，广西胜县为42.3%，福建连城为42%，贵州全省为40%，估计全国达20%。事实也同样表明，在长达20多年的人民公社时期，包产到户前后五次冲动却又五次被压制（綦好东，）。“责任田”、“包产到户”等被指责为“复辟资本主义”，并一度上升到“阶级斗争”的政治高度。可以认为，公社体制尽管表面上得以运行与维护，但隐含着农民争夺土地权利的不懈努力。

安徽省的小岗村被誉为“中国农村改革第一村”。年因18位农民以“托孤”的方式，冒着极大政治风险立下生死状，在土地承包责任书上按下红手印实施“大包干”，从而成为拉开中国改革开放序幕的典型。事实上，年夏刚复出的万里受邓小平重托被派到一直被视为“老大难”的安徽主政。安徽农村给他最突出的印象是农民普遍的饥饿与贫穷。三个月调研的结果，就是在年11月25日安徽召开农村工作会议时通过的一个重要文件———《关于当前农村经济政策几个问题的规定》（即后来被人们广为







































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